新证券法实施三年来，资本市场违法违规案例处罚力度持续加大，去年“罚单”量创下近三年新高。

“全年作出处罚决定384项，罚没款金额26.67亿元，市场禁入70人次。”3月31日披露的《中国证监会2022年法治政府建设情况》显示，去年证监会从严打击证券期货违法活动，向公安机关移送涉嫌犯罪案件和通报线索123件，案件查实率达到90%。

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国浩律师事务所合伙人黄江东对第一财经表示，信息披露违法、内幕交易、操纵市场、中介机构违法一直以来都是证券监管处罚的重点。2022年全年，涉及上市公司信息披露违法的行政处罚案件有135例、涉及内幕交易的有79例、涉及中介机构违法的有25例、涉及操纵市场的有11例，这四类违法行为占全年行政处罚案件总数的70%。

这些违法案件有哪些典型特点？对监管部门和市场主体而言，又有何借鉴意义？

黄江东在其领衔撰写的《证券行政处罚年度观察（2022年）》中提出，信息披露案件中，财务造假仍然多发，违规方式更为隐蔽；内幕交易“窝案”增多，知情人违规交易时有发生；操纵市场案案件数量下降，但更趋组织化、团伙化；中介机构违法违规数量较多，“看门人”责任仍有待压实。

实控人、董事长百余人涉案

系统梳理384份处罚可以发现，上百位实控人、董事长牵涉其中。

据黄江东团队统计，去年信息披露违法处罚案件处罚涉及87家上市公司责任主体、467名个人责任主体，其中就有42名上市公司实控人、99名董事长涉案。而这还是信息披露行政处罚在责任追究上日趋精准化之后的结果。目前，“签字即罚”或“陪绑式”的责任认定方式已有所转变，不少处罚案件中，董秘等人员已不再成为财务信息违规的“陪绑者”。

董事长在内幕交易和市场操纵中也多有涉案。据黄江东团队统计，去年内幕交易处罚涉及99名处罚对象，其中有4家单位主体、95名个人主体。个人主体中，法定内幕信息知情人从事内幕交易的共处罚29人次，占比30.53%；基于联络接触从事内幕交易的共处罚60人次，占比63.16%。

而上市公司董事长因内幕交易受到处罚的为5人次，占比5.3%。“关键少数”内幕交易屡禁不止，提高上市公司“关键少数”的合规意识是降低内幕交易违法的主要路径之一。

操纵市场案中亦有董事长、实控人的身影。据证监会通报，去年证监会办理操纵市场案件78件，同比下降30%，案发数量逐年下降。2022年作出的操纵市场行政处罚数量仅为11起，与往年相比大幅下降，但案件所呈现的组织化、团伙化的特征则较为显著。

其中，有的上市公司与操纵团伙签订伪“市值管理”协议，并提供人员、资金及证券账户等参与操纵，行为极度恶劣。

比如“宜华集团等操纵市场案”。在3月24日证监会公布的“2022年证监稽查20起典型违法案例”中，该案也作为操纵案代表之一名列其中。

该案是一起上市公司大股东操纵本公司股价的典型案例。2017年7月至2019年3月，宜华集团与浙商产融等投资机构签署《合作协议》，利用投资机构开立信托和法人账户，在账户组中进行连续交易、对倒交易等操纵宜华健康股价。刘某喜作为宜华集团董事长、史某兴作为安某诚公司大股东及实控人，二人以直接负责的主管人员身份带头组织操纵宜华健康股价，涉案账户共计132个，具有较强的组织化特征。

上市公司平均罚金过百万，行政处罚裁量基准有待完善

新证券法打破了原来“60万封顶”的罚金上线，去年适用新证券法的案件中，罚款金额较以前明显提升。

据黄江东团队统计，信息披露案方面，适用新证券法案件共计72例，其中，上市公司的罚款金额为50万元至1000万元不等，平均罚款金额为106万元；其他责任人员视所涉违法行为及情节轻重，被处以20万元至500万元不等的罚款，平均罚款金额为90.12万元。

内幕交易案方面，获利型内幕交易案件共计60例，占比76%；亏损型内幕交易案件共计19例，占比24%。其中，“陈华升内幕交易案”获利最多，共计1818.12万元，证监会对该案作出“没一罚三”的行政处罚；“陈华内幕交易案”亏损最多，共计131.85万元，证监会对其作出罚款50万元的行政处罚。

操纵市场案方面，王宝元操纵案获利近1.43亿元，系全年操纵获利之最；宜华集团操纵案亏损高达8.17亿元，系全年操纵亏损之最。去年操纵市场案中，5例遭“没一罚一”，1例遭“没一罚三”，1例遭“没一罚四”，另有3例因没有违法所得或违法所得不足法定金额，被处以固定罚款。

不过有业内人士认为，新证券法施行后，依然缺乏证券行政处罚领域的执法裁量基准。

“新证券法的亮点之一是大幅提高了对各类违法行为的处罚力度，赋予了监管机构极大的行政处罚裁量权，如将内幕交易和操纵市场的罚款倍数均从原本的1至5倍提升至1至10倍，裁量空间极大，如何确定量罚倍数至关重要。”黄江东团队表示，纵观2022年全年内幕交易和操纵市场行政处罚案件，无论是亏损状态下的固定罚款，还是获利状态下的倍数罚款，适用新旧证券法的处罚力度并无显著差别，多数案例罚款倍数为1~2倍，该等倍数不但在新证券法规定的法定倍数范围内趋于底线，即使与原证券法时代普遍2~3倍的罚款相比，也相对较轻。

因此他建议，研究制定操纵市场的行政认定标准，并对全市场公开，明确划出红线，稳定市场预期，引导投资者行为。

“细察2022年执法数据，不难发现，尽管新证券法大幅提高了各类违法行为的违法成本，但实践中违法者实际承担的法律责任却未明显加重。”黄江东团队认为，行政执法周期过长、尚无案件适用当事人承诺制度、行政听证难以从实质上改变预处罚决定等现实问题也依然突出。

据其统计，以2022年信息披露违法、内幕交易、操纵市场案件来看，自违法行为发生至行政处罚作出，最短间隔4个月，最长间隔甚至可达111个月，平均周期为34.47个月。

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